中国第三大税种消费税有望在今年迎来重要改革，旨在拓宽地方税源，增加地方自主财力。
中央经济工作会议在部署2025年经济工作时，提出要统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。中央财办有关负责同志在解读该会议精神时称，推进财税体制改革，在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。
早在2019年，国务院就明确后移部分消费税征收环节并稳步下划地方，以缓解地方财政困难。不过这项举措至今尚未落地，显然2025年或将有突破。
但最终哪些税目采取征收环节后移，以及会对地方财政、相关消费品销售等产生哪些影响，仍有待最终方案的确定。但这都将让当前仅为中央税种的消费税，迈出中央与地方共享的关键一步，以增加地方自主财力，引导地方改善消费环境。
征管能力成重要考量因素
消费税是中国第三大税种（收入仅次于国内增值税和企业所得税），占全国税收收入比重约9%。财政部数据显示，2023年全年国内消费税收入约1.6万亿元；2024年前11个月这一数字约为1.5万亿元，同比增长2.2%。消费税属于中央税种，收入归中央财政所有。
事实上，消费税并非对所有消费品征税，而是针对特殊消费品，目的在于引导消费、保护环境、调节收入分配等。目前消费税有15个税目，其中烟、成品油、小汽车和酒四个税目的收入占比超九成。
消费税此前改革动作频频，包括调整征收范围及部分税目税率。2019年国务院公开的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（下称《通知》）中，推出的缓解地方财政困难的关键举措之一，正是后移消费税征收环节并稳步下划地方。
近些年受经济下行、房地产及土地市场低迷等影响，地方财政收支矛盾加大。党的二十届三中全会部署深化财税体制改革，其中在央地财政关系方面，就要求推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。
出于征管便利考量，目前消费税15个税目中，仅有4个税目的部分品目是在批发、零售环节征收。如卷烟在生产环节征税外，还在批发环节加征一道税；而金银首饰、钻石及钻石饰品、超豪华小汽车则会在零售环节征税。
目前消费税税源集中在大中型企业，在生产环节征税便于管理，抓住重点税源企业即可实现八成以上消费税收入。而随着未来征收环节后移至批发零售环节，针对大量分散纳税人，征管可控成为相关税目征管环节后移必要条件。
上述《通知》明确，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。
中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋对第一财经表示，消费税征税环节由生产环节逐步调整为消费环节征收，有利于补充地方税收收入来源，完善地方税收体系建设。至少哪些税目会纳入征收环节后移，取决于税收征管技术是否可支撑消费环节征税。
目前业内普遍认为，消费税多数税目可以实现征管可控。比如，中国对烟采取专卖管理，税务机关可以据此掌握相关信息。而加油站智能税控系统，也为成品油征税环节后移提供支撑。小汽车等实行登记管理制度，也为征税环节后移提供信息支撑。
近些年随着国税地税合并，深化税收征管改革持续推进，近期已经建成并推广上线全国统一规范的新电子税务局。税收征管能力持续提升，也为今年消费税部分税目征收环节后移提供支撑。
当然，这项改革并非一步到位，而是逐步稳步推进。对于下一步哪些税目率先纳入征收环节后移，各方看法不一。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，可先从对征管能力要求不是特别高的高价值消费品入手。例如，摩托车、小汽车（超豪华小汽车已实现零售环节加征消费税）、游艇、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石（金、银、铂、钻首饰已实现零售环节征税）等。
“这类消费的特点是，消费者出于售后服务、确保真货等考虑大概率会向销售方索要发票，从而降低了征管难度。”罗志恒说。
上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英告诉第一财经，预计烟酒油车四大税目中，可能会有一个到两个纳入到消费税征收环节后移范畴，比如小汽车中的超豪华小汽车此前已经纳入，有一定改革基础和条件，可以考虑将小汽车税目整体纳入。
中国政法大学教授施正文曾告诉第一财经，像珠宝玉石、贵重首饰等适合在零售环节征收消费税，可能率先改革。汽车和成品油也可以优先考虑。
当然，除了征管因素外，是否纳入征收环节后移范围的税目，还将考量其对地方财政影响大小、发挥消费调节功能强弱、对相关消费品行业发展影响等等。因此最终哪些消费税税目纳入征收环节后移，仍有待观察。
改革对不同地区的影响存在差异
消费税征收环节后移改革的同时，按照上述《通知》，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
罗志恒认为，在后移与下划同步进行的情况下，消费税后移与下划会较大幅度地增加大部分地区的可用财力，缓解地方财政运行压力。不过消费税后移可能影响既得利益分享格局，导致各地财力变化不均。
西南财经大学财政税务学院教授刘蓉告诉第一财经，消费税征收环节后移并将增量部分下划给地方，将会总体上增加地方税收收入。但消费税改革初期，某些省份的消费税收入增量可能为负数，这可能导致地方财政稳定性受到挑战。因此，设计合理的“定基数、调增量”方案至关重要，以确保地方财力稳中有进。
目前消费税存量部分如何确定“基数”及“增量部分”尚不清晰，而这关系到各省财力变化。不过从目前学界一些研究测算来看，一些烟、成品油、小汽车等大税目的生产强、消费弱的省份可能会因征收环节后移改革，带来收入下滑，但对于生产弱、消费强的省份则可能带来收入增长。
刘蓉表示，消费税改革对不同地区的影响存在差异。消费税实行生产地原则下，生产大省但非消费大省的既得利益可能会受损，而消费大省则可能因消费税征收环节后移而获得更多的税收收入。
罗志恒表示，消费税集中于烟草、成品油、汽车、酒类四大品类，虽然目前属于中央固定收入，但相关联的城建税、教育费附加、地方教育附加是地方固定收入，此外还存在消费税定额返还。如果消费税征税环节后移，云南等烟草主产区的财政收入可能增加较少甚至减少，出现各地财力变化不均的情况。可以建立改革过渡期的转移支付制度，减少各地因改革产生的财力变化不均，以避免区域间财力差距进一步扩大。
不过根据相关学界研究，由于此次消费税收入划分改革不动存量只动增量，短期看对中央财政收入不会造成大的影响，也因此对地方财政增收规模影响也并不大。但从长期来看，这引导地方改善消费环境，壮大消费市场，从而提高消费税收入，对地方财政缺口的长期弥补效应比短期突出。
但增加地方自主财力，消费税改革只是举措之一，未来还需要与其他改革联动。
比如党的二十届三中全会明确，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率等。
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